Die aconium GmbH ist beliehener Projektträger der Gigabitförderung des Bundes. Rechtsgrundlage für die Beleihung Privater im Bereich der Zuwendungsverwaltung ist § 44 Abs. 4 BHO. Soweit aconium hoheitliche Befugnisse übertragen wurden, handelt die Gesellschaft nicht lediglich als privatrechtlicher Projektträger, sondern nimmt öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. In diesem Umfang kann sie insbesondere als Bewilligungsbehörde im Förderverfahren tätig werden.
Für die rechtliche Einordnung müssen allerdings drei Ebenen unterschieden werden: Förderrichtlinie, Projektträgerschaft und Beleihung. Diese Unterscheidung ist auch für die Frage relevant, welche Entscheidungen aconium selbst treffen darf und welche Verantwortung ihr bei Verstößen gegen Förder- und Beihilfenrecht zukommt.
Was ist der Unterschied zwischen Projektträger und Beliehenem?
Rechtsgrundlage für die Beleihung Privater im Bereich der Zuwendungsverwaltung ist § 44 Abs. 4 BHO. Davon zu unterscheiden sind die konkrete Übertragung der Hoheitsbefugnisse auf die aconium GmbH sowie ihre vertragliche Stellung als Projektträger. Für die rechtliche Einordnung müssen deshalb Förderrichtlinie, Projektträgerschaft und Beleihung voneinander getrennt werden.
Dogmatisch ist ferner zwischen der materiellrechtlichen Förderrichtlinie als normativer Steuerung, der organisatorischen Einschaltung als Projektträger und der hoheitlichen Beleihung zu unterscheiden. Erst die Beleihung verschafft dem Träger die Kompetenz, im Außenverhältnis förderrechtliche Entscheidungen mit Verwaltungsaktqualität zu treffen; ohne sie verbliebe seine Tätigkeit im Bereich bloßer Verwaltungsunterstützung. Soweit die aconium selbst auf ihre Stellung als „beliehener Projektträger“ verweist, bestätigt dies die Qualifikation als funktional in die Verwaltung eingegliederter Privater mit fachlich begrenzter Hoheitsmacht.
| Rechtliche Funktion | Rechtsgrundlage |
|---|---|
| Möglichkeit, einen privaten Projektträger hoheitlich einzusetzen | § 44 Abs. 4 BHO |
| konkrete Übertragung der Hoheitsbefugnisse auf aconium | Beleihungsbescheid des BMDV/BMDS |
| vertragliche Projektträgerschaft und Treuhandverwaltung | Projektträgervertrag nach Vergabeverfahren 2489/DK13 |
| materielle Regeln der Fördergewährung | jeweilige Breitband-/Gigabit-Richtlinie, §§ 23, 44 Abs. 1 BHO, VV-BHO |
| Behördeneigenschaft im Verwaltungsverfahren | § 1 Abs. 4 VwVfG aufgrund der übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben |
Welche Rechtsgrundlage hat die Beleihung?
Die Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO bestimmen ausdrücklich, dass die Beleihung durch Verwaltungsakt erfolgt. Diese konkrete Beleihungsentscheidung muss insbesondere enthalten:
- die Bezugnahme auf § 44 BHO,
- die genaue Bezeichnung der beliehenen Gesellschaft,
- die übertragenen Befugnisse,
- die sachliche und zeitliche Begrenzung,
- die Aufsichts- und Selbsteintrittsrechte des Ministeriums.
Für die aktuelle Projektträgerschaft hat das damalige BMDV ein Vergabeverfahren mit der Kennung 2489/DK13 – Projektträgerschaft Breitband- und Gigabitförderprogramme durchgeführt. Die Vergabeunterlagen beschreiben ausdrücklich, dass der Projektträger
- die Förderverfahren als Bewilligungsbehörde eigenverantwortlich durchführt,
- die Fördermittel treuhänderisch verwaltet,
- und hierfür beliehen werden soll.
Die aconium GmbH erhielt 2025 den Zuschlag für beide Gebietslose. Seitdem ist sie wieder wie vor einigen Jahren alleiniger Projektträger für die Bundesförderung im Breitbandausbau. Mit den rechtlichen Folgen eines Projektträgerwechsels des Projektträgerwechsels beim geförderten Breitbandausbau habe ich mich in einem gesonderten Beitrag befasst.
Ist die aconium GmbH eine Behörde?
Die aconium GmbH bleibt als GmbH eine juristische Person des Privatrechts. Soweit ihr jedoch durch Beleihung Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zur eigenständigen Wahrnehmung übertragen sind, kann sie funktional unter den Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG fallen. Danach ist Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Eine solche “jede Stelle” kann durch Beleihung damit auch eine GmbH sein.
Entscheidend ist damit nicht die privatrechtliche Rechtsform der aconium, sondern die jeweils konkret nach außen wahrgenommene Funktion. Handelt sie innerhalb der ihr übertragenen hoheitlichen Befugnisse, nimmt sie öffentliche Verwaltungsaufgaben wahr. Davon zu unterscheiden sind Tätigkeiten, die lediglich der technischen oder organisatorischen Unterstützung des zuständigen Ministeriums dienen.
Welche Aufgaben übernimmt aconium bei der Gigabitförderung?
Als Projektträger führt die aconium GmbH die ihr übertragenen Förderverfahren durch und verwaltet die hierfür bereitgestellten Fördermittel treuhänderisch. Nach den Vergabeunterlagen zur Projektträgerschaft soll sie die Förderverfahren als Bewilligungsbehörde eigenverantwortlich durchführen.
Dazu gehören insbesondere die Bearbeitung der Förderanträge und – innerhalb der übertragenen Befugnisse – die förderrechtlichen Entscheidungen gegenüber den Antragstellern. Daneben übernimmt der Projektträger Aufgaben bei der Abwicklung und Begleitung der Förderverfahren. Das betrifft etwa die Prüfung der Voraussetzung einer Förderung oder der Verwendungsnachweise nach Durchführung einer Förderung.
Nicht jede Tätigkeit der aconium beruht deshalb notwendig auf Hoheitsgewalt. Für die rechtliche Einordnung einer konkreten Handlung ist jeweils zu prüfen, ob sie von der Beleihung umfasst ist oder lediglich im Rahmen der Projektträgerschaft unterstützend erfolgt. Bei letzterem darf sie schon nicht hoheitlich tätig werden. Insofern hat sie teilweise eine Hybrid-Stellung inne. Das ist allerdings auch so gewollt, da sie aufgrund ihres eigenen Branchenwissens zusätzlich beraten soll.
Welche Bedeutung hat die Beleihung für Förderentscheidungen?
Die Beleihung bestimmt zunächst die Rechtsstellung der aconium GmbH im Förderverhältnis zwischen Bund und Zuwendungsempfänger. Soweit ihr entsprechende Hoheitsbefugnisse übertragen wurden, kann aconium gegenüber dem Zuwendungsempfänger im eigenen Namen förderrechtliche Entscheidungen treffen. Bewilligungs‑, Änderungs‑, Widerrufs- oder Rückforderungsentscheidungen können dann Verwaltungsakte im Sinne des § 35 VwVfG darstellen.
Bei der Breitband- und Gigabitförderung ist allerdings zwischen zwei rechtlich getrennten Stufen zu unterscheiden. Auf der ersten Stufe steht das Zuwendungsverhältnis zwischen aconium als beliehenem Projektträger und dem jeweiligen Zuwendungsempfänger, regelmäßig einer Kommune, der die Beihilfe als seine eigene durchführt. Hier wird über die Gewährung der Bundesförderung und die damit verbundenen zuwendungsrechtlichen Bedingungen entschieden.
Davon zu unterscheiden ist die zweite Stufe, auf der die Kommune die geförderte Maßnahme umsetzt und die staatlichen Mittel nach den beihilferechtlichen Anforderungen einem begünstigten Unternehmen zugutekommen. Insbesondere beim Betreibermodell kann dies durch die Auswahl eines privaten Netzbetreibers und die Überlassung der geförderten Infrastruktur erfolgen. Auf dieser Ebene stellt sich die eigenständige Frage, unter welchen Voraussetzungen die Begünstigung des Unternehmens mit dem europäischen Beihilfenrecht vereinbar ist.
Auf der zweiten Stufe ist im Betreibermodell wie auch im Wirtschaftlichkeitslückenmodell ein Auswahlverfahren zur Bestimmung des privaten Netzbetreibers durchzuführen. Mit der gesonderten Frage, ob dieses Auswahlverfahren zwingend der Zuwendungsempfänger selbst durchführen muss oder ob es auch durch einen anderen Rechtsträger durchgeführt werden kann, habe ich mich bereits in einem eigenen Beitrag befasst.
Die Beleihung der aconium darf deshalb nicht dahin missverstanden werden, dass aconium selbst sämtliche Rechtsbeziehungen des geförderten Breitbandausbaus beherrscht. Ihre hoheitliche Stellung betrifft zunächst das Zuwendungsverhältnis der ersten Stufe. Die Rechtsbeziehungen zwischen Zuwendungsempfänger und begünstigtem Unternehmen auf der zweiten Stufe folgen dagegen eigenen vergabe‑, zuwendungs- und insbesondere beihilfenrechtlichen Anforderungen.
Diese Trennung ist auch für den Rechtsschutz erheblich. Wer eine Entscheidung der aconium über die Gewährung oder Ausgestaltung der Förderung angreift, bewegt sich auf der ersten Stufe. Geht es dagegen um die Auswahl oder Begünstigung eines bestimmten Unternehmens und die Vereinbarkeit dieser Begünstigung mit den Voraussetzungen der genehmigten Beihilferegelung, betrifft dies die zweite Stufe. Welche Stelle oder welcher Rechtsträger richtiger Klagegegner ist, lässt sich deshalb nicht allein aus der Stellung der aconium als beliehenem Projektträger ableiten.
Welche Verantwortung hat aconium für Verstöße auf der zweiten Stufe?
Die Trennung der beiden Stufen bedeutet allerdings nicht, dass die aconium Vorgänge auf der zweiten Stufe außer Betracht lassen könnte. Die Bundesförderung wird dem Zuwendungsempfänger gerade zu dem Zweck gewährt, eine Maßnahme nach Maßgabe der Förderbedingungen und der zugrunde liegenden beihilfenrechtlichen Regelung umzusetzen. Die Einhaltung dieser Vorgaben auf der zweiten Stufe ist damit zugleich Voraussetzung für die ordnungsgemäße Verwendung der auf der ersten Stufe gewährten Zuwendung.
Verstößt der Zuwendungsempfänger bei der Umsetzung des geförderten Vorhabens gegen verbindliche Förderbedingungen oder gegen Anforderungen der zugrunde liegenden Beihilferegelung, kann dies deshalb auf das Zuwendungsverhältnis zwischen aconium und Zuwendungsempfänger zurückwirken. Die rechtliche Trennung der beiden Stufen schließt eine solche Rückwirkung nicht aus, sondern erklärt vielmehr den Mechanismus: aconium übt ihre hoheitlichen Befugnisse nicht unmittelbar gegenüber dem auf der zweiten Stufe begünstigten Unternehmen aus, sondern gegenüber dem Zuwendungsempfänger auf der ersten Stufe. Das kann sich etwa in der Form einer (Teil-)Rückforderung von Förderbeträgen gegenüber dem Zuwendungsempfänger darstellen.
Soweit die einschlägigen Förderbedingungen und der Zuwendungsbescheid entsprechende Pflichten begründen, muss aconium daher prüfen, welche zuwendungsrechtlichen Konsequenzen ein Verstoß auf der zweiten Stufe auslöst. In Betracht kommen je nach Rechtsgrundlage und Ausgestaltung des Zuwendungsverhältnisses insbesondere Auflagen oder andere Maßnahmen zur Herstellung förderkonformer Zustände sowie die Änderung, Aufhebung oder Rückforderung der Zuwendung.
Besonders deutlich wird dies beim Beihilfenrecht. Die Bewilligung von Bundesmitteln darf nicht dazu führen, dass eine Begünstigung auf der zweiten Stufe unter Bedingungen umgesetzt wird, die von der für das Förderprogramm maßgeblichen beihilfenrechtlichen Grundlage abweichen. Die organisatorische Einschaltung einer Kommune zwischen Bund und begünstigtem Unternehmen entkoppelt die Verwendung der Fördermittel daher nicht von den beihilfenrechtlichen Voraussetzungen ihrer Gewährung. Fehler auf der Stufe 2 können also als Fehler der Stufe 1 durchwirken.
Muss aconium bei Beihilfenrechtsverstößen auf der zweiten Stufe einschreiten?
Die Trennung der beiden Förderstufen entbindet aconium zudem nicht von ihrer Bindung an das Unionsrecht. Vielmehr besteht eine unionsrechtliche Einschreitenspflicht. Das unmittelbar anwendbare Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV bindet nach der Rechtsprechung des EuGH nicht nur die nationalen Gerichte, sondern sämtliche mitgliedstaatlichen Verwaltungsstellen. Diese müssen dem Unionsrecht innerhalb ihrer jeweiligen Zuständigkeiten volle Wirksamkeit verschaffen (vgl. EuGH, Urt. v. 7.2.2022 — verbRs C‑102/21 und C‑103/21, Rs. 47 ff.). Dort heißt es deutlich:
“[47] Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind nämlich sowohl die nationalen Verwaltungsbehörden als auch die nationalen Gerichte, die im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit die Bestimmungen des Unionsrechts anzuwenden haben, gehalten, für die volle Wirksamkeit dieser Bestimmungen Sorge zu tragen (Urteil vom 5. März 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung).
[48] Wenn also eine nationale Stelle feststellt, dass eine Beihilfe unter Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV gewährt wurde, obliegt es ihr, die rechtswidrig gewährte Beihilfe aus eigener Initiative zurückzufordern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. März 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, Rn. 92).”
Das Durchführungsverbot gewinnt insbesondere dann Bedeutung, wenn die beihilfenrechtliche Genehmigungsgrundlage eines Förderprogramms abgelaufen ist.
Erfährt aconium daher, dass der Zuwendungsempfänger die Fördermittel auf der zweiten Stufe unter Verstoß gegen die maßgeblichen beihilfenrechtlichen Voraussetzungen verwendet, kann sie diesen Verstoß bei der Wahrnehmung ihrer eigenen förderrechtlichen Zuständigkeiten nicht außer Betracht lassen. Zu prüfen ist vielmehr, welche Konsequenzen sich daraus für die Förderung auf der ersten Stufe ergeben. Je nach Ausgestaltung des Förderverhältnisses können insbesondere weitere Auszahlungen, Abhilfemaßnahmen, eine Änderung oder Aufhebung des Zuwendungsbescheids oder eine Rückforderung in Betracht kommen.
Die Zweistufigkeit begrenzt also zwar die Zuständigkeit aconiums, beseitigt aber nicht ihre unionsrechtliche Verantwortung: aconium greift nicht notwendig unmittelbar gegenüber dem begünstigten Unternehmen auf der zweiten Stufe ein, sondern setzt die Einhaltung des Beihilfenrechts mit den ihr auf der ersten Stufe zur Verfügung stehenden förderrechtlichen Instrumenten durch. Dies kann erhebliche Konsequenzen für den Zuwendungsempfänger haben, weil die Finanzierung der auf der zweiten Stufe gewährten Begünstigung von der Förderung auf der ersten Stufe abhängt.
Für Wettbewerber eröffnet dies neben einem unmittelbaren Vorgehen gegen die Begünstigung auf der zweiten Stufe einen weiteren Ansatzpunkt: Sie können einen Beihilfenrechtsverstoß gegenüber aconium geltend machen und damit eine Prüfung seiner Konsequenzen für das zugrunde liegende Förderverhältnis anstoßen. Damit kann ein Beihilfenrechtsverstoß auf der zweiten Stufe auf das Förderverhältnis der ersten Stufe zurückwirken.
Einordnung
Die Stellung der aconium als beliehener Projektträger ist damit mehr als eine organisatorische Besonderheit der Gigabitförderung. Sie bestimmt, wer auf der ersten Stufe des Förderverfahrens hoheitlich entscheidet und welche Verantwortung der Projektträger für die rechtmäßige Verwendung der Fördermittel trägt. Zugleich muss die zweite Stufe davon getrennt werden, auf der die Kommune die geförderte Maßnahme umsetzt und gegebenenfalls ein Unternehmen beihilfenrechtlich begünstigt.
Beide Stufen bleiben jedoch rechtlich miteinander verbunden. Gerade Verstöße gegen die beihilfenrechtlichen Voraussetzungen auf der zweiten Stufe können deshalb Konsequenzen für das Förderverhältnis zwischen aconium und Zuwendungsempfänger auf der ersten Stufe auslösen.
