Verweigert ein marktbeherrschendes Unternehmen einem anderen Unternehmen den Zugang zu Daten, kann darin ein Missbrauch nach Art. 102 AEUV liegen. Ein Zugangsanspruch setzt allerdings nicht allein voraus, dass die Daten für das andere Unternehmen wirtschaftlich wertvoll sind. Entscheidend ist, unter welchen Voraussetzungen die Zugangsverweigerung den Wettbewerb auf einem vor- oder nachgelagerten Markt beeinträchtigt und ob die strengen Voraussetzungen der unionsrechtlichen Rechtsprechung zur Geschäftsverweigerung eingreifen.
Besondere Bedeutung hat dabei die Essential-Facilities-Doktrin. Sie bildet jedoch nicht für jede Form der Zugangsverweigerung den alleinigen Prüfungsmaßstab. Daneben kommen insbesondere diskriminierende Zugangsbedingungen, unangemessene Entgelte und andere Formen des Behinderungsmissbrauchs in Betracht.
Einen breiteren Überblick über die kartellrechtlichen Grundlagen gibt mein Beitrag zum Zugang zu Daten im Kartellrecht.
Aktualisiert im September 2026: Der ursprünglich 2023 veröffentlichte Beitrag wurde grundlegend überarbeitet und um die Voraussetzungen eines Datenzugangs nach Art. 102 AEUV sowie die aktuelle Rechtsprechung zur Zugangsverweigerung erweitert.
Inhalt
Datenzugang nach Art. 102 AEUV: Wann ist die Zugangsverweigerung missbräuchlich?
Art. 102 AEUV verbietet die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Ein solcher Missbrauch kann auch darin liegen, dass ein marktbeherrschendes Unternehmen einem anderen Unternehmen den Zugang zu Daten verweigert und dadurch dessen wettbewerbliche Tätigkeit behindert.
Entscheidend ist dabei nicht allein, dass das nachfragende Unternehmen ein wirtschaftliches Interesse an den Daten hat. Vielmehr muss die Verweigerung unter Berücksichtigung der Marktstellung des Dateninhabers und ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb missbräuchlich sein. Hierfür haben sich in der Rechtsprechung verschiedene Fallgruppen entwickelt. Eine davon ist die missbräuchliche Geschäftsverweigerung nach den Grundsätzen der Essential Facilities Doctrine.
Können Daten eine Essential Facility sein?
Auch Daten können grundsätzlich eine wesentliche Einrichtung darstellen. Entscheidend ist nicht, ob es sich um eine körperliche Infrastruktur handelt. Maßgeblich ist vielmehr die wettbewerbliche Bedeutung des Zugangs. Verfügt ein Unternehmen allein über bestimmte Daten und können andere Unternehmen ohne diese auf einem nachgelagerten oder benachbarten Markt nicht oder nur eingeschränkt wettbewerblich tätig werden, kann sich deshalb die Frage nach einer kartellrechtlichen Zugangspflicht stellen.
Daraus folgt allerdings noch kein allgemeiner Anspruch auf sämtliche Daten eines marktbeherrschenden Unternehmens. Die Essential Facilities Doctrine stellt besondere Anforderungen an einen kartellrechtlichen Kontrahierungszwang. Insbesondere kommt es darauf an, welche Ausweichmöglichkeiten bestehen und welche Auswirkungen die Zugangsverweigerung auf den Wettbewerb hat. Der Begriff der Essential Facility schränkt den Umfang derjenigen Daten erheblich ein, die überhaupt wettbewerblich relevant sein könnten.
Wann sind Daten „unentbehrlich“?
Für die Essential Facilities Doctrine kommt der Unerlässlichkeit des Zugangs besondere Bedeutung zu. Es reicht nicht aus, dass der Zugang zu bestimmten Daten für das nachfragende Unternehmen wirtschaftlich sinnvoll, einfacher oder günstiger wäre. Zu prüfen ist vielmehr, ob tatsächliche oder potenzielle Alternativen bestehen, die eine wettbewerbliche Tätigkeit auch ohne den begehrten Zugang ermöglichen.
Gerade bei digitalen Angeboten kann diese Abgrenzung schwierig sein. Eine theoretische Möglichkeit, ein anderes Angebot zu entwickeln oder einen anderen Vertriebsweg zu nutzen, beantwortet noch nicht ohne Weiteres die Frage, ob eine realistische Ausweichmöglichkeit besteht. Umgekehrt kann aus dem Umstand, dass ein bestimmter Datenbestand besonders attraktiv oder qualitativ überlegen ist, nicht bereits auf seine Unerlässlichkeit geschlossen werden. Ich habe das vor einiger Zeit ausführlicher an einem italienischen Fall dokumentiert.
Muss die Zugangsverweigerung den Wettbewerb ausschließen?
Für die kartellrechtliche Beurteilung kommt es nicht allein auf die individuelle Behinderung des Zugangsnachfragers an. Art. 102 AEUV schützt den Wettbewerb und nicht lediglich die geschäftlichen Interessen eines einzelnen Unternehmens. Deshalb ist zu untersuchen, welche Auswirkungen die Zugangsverweigerung auf den Wettbewerb hat.
Bei der Anwendung der Essential Facilities Doctrine stellt sich insbesondere die Frage, ob die Verweigerung geeignet ist, wirksamen Wettbewerb auf dem betroffenen Markt auszuschließen. Diese Voraussetzung ist von der Unerlässlichkeit des Zugangs zu unterscheiden. Dass ein Unternehmen auf bestimmte Daten angewiesen ist, sagt noch nicht notwendig aus, welche Auswirkungen die Verweigerung auf die Wettbewerbsstruktur hat.
Muss mit den Daten ein neues Produkt angeboten werden?
Im Zusammenhang mit der Essential Facilities Doctrine wird teilweise zusätzlich darauf abgestellt, ob die Zugangsverweigerung das Angebot eines neuen Produkts verhindert. Dieses Kriterium geht insbesondere auf Fallgestaltungen zurück, in denen neben dem Zugang zu einer wesentlichen Einrichtung auch Ausschließlichkeitsrechte betroffen waren.
Daraus sollte jedoch nicht ohne Weiteres eine allgemeine Voraussetzung für jeden Fall einer missbräuchlichen Geschäftsverweigerung abgeleitet werden. Auch ohne ein vollständig neues Produkt kann eine Zugangsverweigerung den Wettbewerb beeinträchtigen. Entscheidend ist deshalb zunächst, welche Fallgruppe des Missbrauchs vorliegt und welche Voraussetzungen hierfür nach Art. 102 AEUV gelten.
Update 2025: Mittlerweile hat der EuGH in der Sache Google/Enel entschieden, dass es auf den Unerlässlichkeitstest hierbei nicht mehr zwingend ankommt. Allein schon die Attraktivität der Google-Plattform und ihre Öffnung gegenüber Dritten kann die Anwendung des Marktmachtmissbrauchs rechtfertigen. Daneben kann der Bronner-Test mit seinen strengen Kriterien durchaus weiter Anwendung finden.
Gelten die strengen Voraussetzungen der Essential Facilities Doctrine für jede Zugangsverweigerung?
Nicht jede Verweigerung eines Zugangs ist ausschließlich nach den Voraussetzungen der Essential Facilities Doctrine zu beurteilen. Diese Grundsätze rechtfertigen einen besonders weitreichenden Eingriff, wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen verpflichtet werden soll, einem anderen Unternehmen Zugang zu einer von ihm für seine eigene Tätigkeit entwickelten und genutzten Einrichtung zu gewähren.
Deshalb ist zunächst zu bestimmen, worin das beanstandete Verhalten besteht. Es macht einen Unterschied, ob erstmals die Öffnung einer bislang ausschließlich selbst genutzten Einrichtung verlangt wird oder ob ein marktbeherrschendes Unternehmen bereits Zugang gewährt und hierbei einzelne Unternehmen behindert oder diskriminiert. Ebenso können die Umstände anders zu beurteilen sein, wenn eine Einrichtung gerade zur Nutzung durch Dritte bestimmt ist.
Die Essential Facilities Doctrine darf deshalb nicht zu einem allgemeinen Filter werden, durch den jede Form einer Zugangsbehinderung zunächst hindurch muss. Maßgeblich bleibt die konkrete Form des möglichen Missbrauchs nach Art. 102 AEUV.
Update 2026: Zwischenzeitlich hat der EuGH in einer weiteren Entscheidung die Bronner-Kriterien auf den Prüfstand gestellt, wozu ich an anderer Stelle geschrieben habe.
Kann eine Zugangsverweigerung auch außerhalb der Essential Facilities Doctrine missbräuchlich sein?
Ja. Die Essential Facilities Doctrine ist eine Fallgruppe des Marktmissbrauchs, aber nicht mit dem Missbrauchsverbot insgesamt gleichzusetzen. Auch außerhalb ihrer besonderen Voraussetzungen kann das Verhalten eines marktbeherrschenden Unternehmens gegen Art. 102 AEUV verstoßen.
Das betrifft insbesondere Konstellationen, in denen nicht die erstmalige Öffnung einer ausschließlich selbst genutzten Ressource verlangt wird. Missbräuchlich können etwa diskriminierende Zugangsbedingungen, eine gezielte Behinderung einzelner Wettbewerber oder andere Gestaltungen sein, durch die das marktbeherrschende Unternehmen seine Stellung auf einem benachbarten Markt absichert oder ausweitet.
Deshalb sollte bei einem verweigerten Datenzugang nach Art. 102 AEUV nicht vorschnell allein geprüft werden, ob sämtliche Voraussetzungen der Essential Facilities Doctrine erfüllt sind. Zunächst ist die konkrete Behinderung und ihre wettbewerbliche Wirkung zu bestimmen.
Können diskriminierende Bedingungen beim Datenzugang missbräuchlich sein?
Ein Missbrauch kann nicht nur in der vollständigen Verweigerung des Datenzugangs liegen. Gewährt ein marktbeherrschendes Unternehmen Zugang, können auch die hierfür verlangten Bedingungen kartellrechtlich überprüft werden.
Das gilt insbesondere, wenn vergleichbare Unternehmen ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt werden und hierdurch einzelne Unternehmen im Wettbewerb benachteiligt werden. Der Dateninhaber kann deshalb nicht ohne Weiteres einzelnen Unternehmen einen besseren, schnelleren oder umfassenderen Zugang gewähren, wenn die unterschiedliche Behandlung zu einer wettbewerblichen Behinderung führt.
Allerdings folgt aus Art. 102 AEUV kein allgemeines Gebot identischer Geschäftsbedingungen. Unterschiedliche Bedingungen können sachlich gerechtfertigt sein. Entscheidend bleiben deshalb die konkrete Vergleichbarkeit und die wettbewerblichen Auswirkungen der Ungleichbehandlung.
Können Entgelte für den Datenzugang missbräuchlich sein?
Auch wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen grundsätzlich bereit ist, Zugang zu seinen Daten zu gewähren, können die verlangten Entgelte kartellrechtlich problematisch sein. Ein Zugang darf nicht dadurch faktisch entwertet werden, dass hierfür Bedingungen verlangt werden, die prohibitiv oder behindernd wirken.
Je nach Konstellation können dabei unterschiedliche Formen des Marktmissbrauchs in Betracht kommen. Zu prüfen sind insbesondere unangemessene Vorleistungspreise, diskriminierende Entgelte oder eine Preisgestaltung, durch die Wettbewerber auf einem nachgelagerten Markt nicht mehr wettbewerbsfähig tätig werden können.
Was ist eine Preis-Kosten-Schere beim Datenzugang?
Besondere Bedeutung kann eine Preis-Kosten-Schere haben, wenn der Dateninhaber selbst auf dem nachgelagerten Markt tätig ist. Problematisch kann dann eine Gestaltung sein, bei der der Preis für den Datenzugang und die Konditionen des eigenen Endkundenangebots so aufeinander abgestimmt sind, dass Wettbewerber auf der nachgelagerten Stufe nicht mehr wettbewerbsfähig anbieten können.
Der mögliche Missbrauch liegt dann nicht notwendig darin, dass der Zugang vollständig verweigert wird. Vielmehr können gerade die wirtschaftlichen Bedingungen des gewährten Zugangs den Wettbewerb beeinträchtigen. Für die kartellrechtliche Prüfung des Datenzugangs ist deshalb neben dem „Ob“ des Zugangs stets auch dessen konkrete Ausgestaltung relevant.
Welche Gründe können eine Verweigerung des Datenzugangs rechtfertigen?
Auch ein marktbeherrschendes Unternehmen muss nicht jeden verlangten Zugang zu seinen Daten gewähren. Eine Zugangsverweigerung kann sachlich gerechtfertigt sein. In Betracht kommen etwa rechtliche Verpflichtungen, der Schutz personenbezogener Daten oder von Geschäftsgeheimnissen sowie technische Gründe und Sicherheitsinteressen.
Ein pauschaler Verweis auf solche Interessen reicht jedoch nicht notwendig aus. Die geltend gemachten Gründe müssen tatsächlich vorliegen und den verweigerten oder beschränkten Zugang rechtfertigen. Dabei kann auch zu berücksichtigen sein, ob sich das berechtigte Interesse durch eine weniger weitreichende Gestaltung des Zugangs schützen lässt.
Die kartellrechtliche Prüfung endet deshalb nicht mit der Feststellung eines legitimen Interesses. Es ist vielmehr zu untersuchen, ob und in welchem Umfang dieses die konkrete Zugangsverweigerung sachlich rechtfertigt.
Wie verhält sich Art. 102 AEUV zu §§ 19 und 20 GWB?
Art. 102 AEUV setzt eine marktbeherrschende Stellung voraus. Daneben gelten im deutschen Kartellrecht insbesondere §§ 19 und 20 GWB. Gerade § 20 GWB kann für den Zugang zu Daten eine eigenständige Bedeutung haben, weil das Behinderungs- und Diskriminierungsverbot bei relativer Marktmacht auch unterhalb der Marktbeherrschungsschwelle anwendbar sein kann.
§ 20 Abs. 1a GWB stellt ausdrücklich klar, dass eine Abhängigkeit auch daraus entstehen kann, dass ein Unternehmen für seine eigene Tätigkeit auf Daten angewiesen ist, die von einem anderen Unternehmen kontrolliert werden. Auf eine marktbeherrschende Stellung des Dateninhabers kommt es in dieser Konstellation nicht notwendig an.
Der Zugang zu Daten war auch Gegenstand der letzten GWB-Novelle. Hierzu hatte ich vor einiger Zeit ausführlicher geschrieben. Die Neuregelungen bringen einige Klarheit, jedoch keine originären oder gar konstitutiven Datenzugangsansprüche im Kartellrecht. Sinnvoll ist hierbei insbesondere § 20 Abs. 1 S. 1, Abs. 1a GWB. Insbesondere der ergänzte Abs. 1a mit seinen Klarstellungen zum Zugang zu Daten ist sehr hilfreich und verkürzt unnötige Diskussionen über Marktabgrenzung und Marktmacht.
Die Durchsetzung eines Zugang zu Daten richtet sich damit weiterhin nach dem allgemeinen Missbrauchsverbot. Dasselbe gilt im Grundsatz auch für das Europäische Kartellrecht. Dort hat sich bereits Rechtsprechung etabliert, die einen Missbrauch bei verweigerten Informationen annahm. Unterstützt wird diese nunmehr durch Gesetzgebungsverfahren wie den Digital Markets Act oder den Data Act. Beide flankieren dogmatisch den kartellrechtlichen Zugang zu Daten.
Einordnung
Art. 102 AEUV begründet keinen allgemeinen Anspruch auf Zugang zu fremden Daten. Ausgangspunkt bleibt vielmehr das Verbot, eine marktbeherrschende Stellung missbräuchlich auszunutzen. Die Verweigerung eines Datenzugangs kann eine solche missbräuchliche Verhaltensweise darstellen.
Für die Prüfung ist entscheidend, die konkrete Fallgruppe zu bestimmen. Soll ein marktbeherrschendes Unternehmen erstmals zur Öffnung einer ausschließlich selbst genutzten Ressource verpflichtet werden, können die besonderen Voraussetzungen der Essential Facilities Doctrine maßgeblich sein. Andere Formen der Zugangsbehinderung können dagegen nach anderen Maßstäben des Art. 102 AEUV zu beurteilen sein.
Beim Datenzugang nach Art. 102 AEUV sollte deshalb nicht allein gefragt werden, ob ein Zugang vollständig verweigert wird. Kartellrechtlich relevant können ebenso die Bedingungen sein, zu denen Zugang gewährt wird. Dazu gehören insbesondere diskriminierende Bedingungen, Entgelte und andere Gestaltungen, die den Zugang wirtschaftlich oder technisch erschweren.
