Ein großes Netz begründet noch keine beträchtliche Marktmacht, ein kleines schließt sie nicht aus. Diesen Grundsatz hält die Europäische Kommission der schwedischen Regulierungsbehörde PTS entgegen, wie sich aus einer Pressemitteilung ergibt. Mit Schreiben vom 28.10.2026 hat sie zu deren Entwurf für die Regulierung lokaler Glasfasernetze die zweite Prüfphase eröffnet (Sache SE/2026/2642, C(2026) 7850 final). PTS will 63 Betreiber regulieren, deren Netze jeweils mehr als 5.000 Einfamilienhäuser anschließen; kleinere Betreiber will sie nicht prüfen. Die Kommission bezweifelt, dass beides mit dem System der SMP-Regulierung nach dem Europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (Richtlinie (EU) 2018/1972, EECC) vereinbar ist.
Das System der SMP-Regulierung
Die SMP-Regulierung folgt einer festen Stufenfolge. Zuerst grenzt die Regulierungsbehörde den relevanten Markt ab (Art. 64 EECC). Ausgangspunkt ist die Empfehlung (EU) 2020/2245 über relevante Produkt- und Dienstmärkte, der die Behörde weitestgehend Rechnung tragen muss (Art. 64 Abs. 3 EECC); der lokale Zugang auf der Vorleistungsebene an festen Standorten ist dort Markt 1.
Dann analysiert sie den Markt (Art. 67 EECC), und zwar vom nachgelagerten Endkundenmarkt her: Vorabregulierung ist nur gerechtfertigt, wenn dort ohne sie kein wirksamer Wettbewerb bestünde. Die Analyse hat zwei Teile. Zunächst klärt die Behörde mit dem Drei-Kriterien-Test, ob der Markt überhaupt für eine Vorabregulierung in Betracht kommt. Dazu müssen beträchtliche und anhaltende strukturelle, rechtliche oder regulatorische Marktzutrittsschranken bestehen, die Marktstruktur darf innerhalb des maßgeblichen Zeitraums nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren, und das allgemeine Wettbewerbsrecht allein darf nicht ausreichen, um dem Marktversagen zu begegnen (Art. 67 Abs. 1 EECC). Für Märkte der Empfehlung gelten diese Kriterien grundsätzlich als erfüllt; für andere Märkte muss die Behörde sie darlegen. Erst wenn der Markt den Test besteht, prüft sie, ob ein Unternehmen eine der beherrschenden Stellung gleichwertige Position innehat (Art. 63 Abs. 2 EECC). Ein über längere Zeit gehaltener Marktanteil von mehr als 50 Prozent belegt das nach den SMP-Leitlinien, außergewöhnliche Umstände ausgenommen (ABl. C 159 vom 7.5.2018, S. 1, Rn. 55). Die übrigen Wettbewerbsbedingungen muss die Behörde gleichwohl würdigen.
Im Anschluss wählt sie Verpflichtungen wie Zugang, Gleichbehandlung oder Preiskontrolle (Art. 68 bis 74 EECC). Voraussetzung dafür ist die Feststellung beträchtlicher Marktmacht auf der vorhergehenden Stufe. Die Verpflichtungen müssen dem dort festgestellten Problem entsprechen und verhältnismäßig sein.
Entwürfe zu Marktabgrenzung, Marktmacht und Verpflichtungen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflussen können, notifiziert die Behörde der Kommission, dem GEREK und den anderen Regulierungsbehörden (Art. 32 Abs. 3 EECC). Die Kommission kann zur Marktanalyse ein Veto einlegen (Art. 32 Abs. 4 und 6 EECC), zu SMP-Verpflichtungen nur eine Empfehlung abgeben (Art. 33 EECC).
Der Entwurf von PTS
Der Entwurf knüpft an ein früheres Verfahren an. Im Verfahren SE/2019/2216 wollte PTS Telia auf einem nationalen Glasfasermarkt regulieren. Die Kommission legte ihr Veto ein, weil sich die Glasfasernetze kaum überschneiden, die Vorleistungspreise je nach Anbieter und Gebiet abweichen und die Wettbewerbsbedingungen deshalb landesweit nicht hinreichend einheitlich waren.
Diesen Befund nimmt PTS nun zum Ausgangspunkt. Nach ihren Angaben betreiben 186 Unternehmen Glasfasernetze zu Einfamilienhäusern, meist lokal oder regional, mehrheitlich in kommunaler Hand. Parallele Netze zu Einfamilienhäusern entstehen nur sehr selten, weil sich eine zweite Erschließung wirtschaftlich nicht trägt. PTS grenzt die räumlichen Märkte deshalb nach dem Netzgebiet des jeweiligen Betreibers ab; dagegen erhebt die Kommission keine Einwände.
Zusätzlich trennt PTS nach Gebäudetyp. Im Mehrfamilienhaus verhandelt der Eigentümer für alle Bewohner. Dort sieht PTS keinen Regulierungsbedarf. Im Einfamilienhaus steht jeder Haushalt dem Netzbetreiber allein gegenüber.
Auf seinem Netz hält jeder Betreiber einen Marktanteil von 100 Prozent. Den Drei-Kriterien-Test hält PTS für alle Einfamilienhausnetze für erfüllt, mit Ausnahme des Stadtnetzes Malmö. Die Marktmacht hat PTS aber nur für die 63 Betreiber geprüft, die mehr als 5.000 Einfamilienhäuser anschließen, und dabei alle 63 als marktmächtig eingestuft. Ihnen will sie Zugang, Gleichbehandlung und faire und angemessene Preise auferlegen, abgestuft nach Betreibertyp. Kleinere Betreiber prüft PTS nicht, weil sie eine Regulierung dort für unverhältnismäßig hält.
Die Zweifel der Kommission
Zur Marktmacht der 63 Betreiber verweist die Kommission auf die Preisdaten. Größere Betreiber haben ihre Vorleistungspreise für 100 und 250 Mbit/s zwischen 2022 und 2025 überwiegend erhöht, einige kleinere nicht. Zu höheren Bandbreiten, auf die rund ein Viertel der Anschlüsse entfällt, fehlen Daten. Außerdem habe PTS nicht ausreichend geprüft, ob der kommunalrechtliche Selbstkostengrundsatz die Preise kommunaler Betreiber begrenzt und welchen Druck alternative Endkundenanbieter ausüben.
Zu den kleineren Netzen rügt die Kommission, dass die Schwelle auf keiner Kosten-Nutzen-Analyse beruht. Auf einem Markt, der dem Netz folgt, komme es kaum auf die Größe des Betreibers an. Entscheidend sei, ob er sich unabhängig von seinen Kunden verhalten kann; die Kommission zieht dazu den Vergleich mit Terminierungsmärkten. Nach den eigenen Angaben von PTS unterscheiden sich die Wettbewerbsbedingungen zwischen kleinen und großen Netzen nicht. Die nicht geprüften Netze stehen für 14 Prozent der Einfamilienhausanschlüsse.
Zu den Abhilfemaßnahmen beanstandet sie, dass PTS die Pflichten nach dem Typ des Betreibers abstuft, nicht nach den Verhältnissen im jeweiligen Markt. Insbesondere eine Preiskontrolle für alle 63 Betreiber hält sie für zweifelhaft.
In gesonderten Bemerkungen nach Art. 32 Abs. 3 EECC, die keine Sperrwirkung entfalten, verweist die Kommission auf Art. 61 Abs. 3 EECC. Die Vorschrift erlaubt Zugangsanordnungen zur gebäudeinternen Verkabelung unabhängig von beträchtlicher Marktmacht. Die Kommission sieht darin einen Weg gegen hohe Entgelte, die Vermieter in Mehrfamilienhäusern für die Nutzung der Inhausverkabelung verlangen.
Wie es weitergeht
PTS darf die Marktanalyse für zwei weitere Monate, die Verpflichtungen für drei weitere Monate nicht erlassen. Zur Marktanalyse kann die Kommission ihre Zweifel ausräumen oder ein Veto einlegen. Zu den Verpflichtungen kann sie innerhalb eines weiteren Monats eine Empfehlung abgeben; die Stellungnahme des GEREK berücksichtigt sie dabei weitestgehend. Die Kommission veröffentlicht das Schreiben zusammen mit einer Aufforderung an Dritte, binnen zehn Arbeitstagen Stellung zu nehmen.
Einordnung
Bei einer netzbezogenen Marktabgrenzung hält jeder Betreiber 100 Prozent. Der Marktanteil behält dann zwar seinen Beweiswert, verliert aber seine Unterscheidungskraft. Umso stärker kommt es auf Wettbewerbszwänge an, die von außen auf den Markt einwirken und die Art. 67 Abs. 2 EECC ausdrücklich einbezieht: Endkundenwettbewerb, rechtliche Bindungen kommunaler Betreiber, tatsächliches Preisverhalten.
Zugleich verbindet der Entwurf zwei Fragen, die das System getrennt behandelt: ob ein Unternehmen marktmächtig ist und ob seine Regulierung angemessen wäre. Die Schwelle beantwortet die zweite Frage, bevor die erste gestellt ist. Die Verhältnismäßigkeit der Abhilfemaßnahmen kann die vorgelagerte Marktmachtprüfung nicht ersetzen. Ob der Aufwand einer Regulierung bereits den Verzicht auf die Prüfung einzelner Märkte rechtfertigen kann, lässt die Kommission offen.
Die Kritik wirkt in beide Richtungen. Bei den großen Netzen kann eine genauere Prüfung zu weniger Regulierung führen, bei den kleinen zu mehr. Welche Netze am Ende reguliert werden, lässt die Kommission ausdrücklich offen.
Ich kommentiere im Beck’schen TKG-Kommentar (Geppert/Schütz) die §§ 11 bis 16 TKG zur Marktregulierung. Bei Verfahren wie diesem interessiert mich deshalb vor allem, wie die Kommission die Stufenfolge von Marktabgrenzung, Marktmachtprüfung und Verpflichtungen kontrolliert; im schwedischen Fall beanstandet sie sowohl die Marktmachtprüfung als auch die Verpflichtungen.
