§ 155 Abs. 1 TKG gewährt Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze einen gesetzlichen Anspruch auf offenen Netzzugang zu öffentlich geförderten Telekommunikationsnetzen und ‑linien. Betreiber und Eigentümer solcher Netze müssen anderen Netzbetreibern auf Antrag einen diskriminierungsfreien Zugang zu fairen und angemessenen Bedingungen gewähren.
Kommt keine Einigung zustande, kann die Bundesnetzagentur verbindlich über den Zugang und seine Bedingungen entscheiden. Der offene Netzzugang soll sicherstellen, dass öffentlich geförderte Infrastruktur auch anderen Unternehmen zur Verfügung steht und Wettbewerb ermöglicht.
Dieser Beitrag erläutert, wer Zugang verlangen kann, welche Infrastruktur erfasst wird und wie die Vorleistungsentgelte sowie ‑bedingungen bestimmt werden. Anschließend geht es um die Zugangsverhandlungen, das Streitbeilegungsverfahren vor der Bundesnetzagentur und den gerichtlichen Rechtsschutz.
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1. Was ist Open Access nach § 155 TKG?
Open Access bedeutet, dass ein Netzbetreiber anderen Unternehmen Zugang zu seinem Telekommunikationsnetz gewährt. Diese können dadurch eigene Telekommunikationsdienste anbieten, ohne selbst die gesamte Netzinfrastruktur errichten zu müssen.
Rechtlich sind mindestens zwei Fälle zu unterscheiden:
- Freiwilliger Open Access: Unternehmen vereinbaren den Zugang zu ihren Netzen auf kommerzieller Grundlage. Dies betrifft insbesondere eigenwirtschaftlich errichtete Glasfasernetze.
- Gesetzlicher Open Access: Bei öffentlich geförderten Telekommunikationsnetzen besteht nach § 155 Abs. 1 TKG ein gesetzlicher Zugangsanspruch.
Für freiwillige Open-Access-Vereinbarungen hat die Bundesnetzagentur im September 2026 Orientierungspunkte zu Entgeltprinzipien für offene Glasfasernetze zur Konsultation gestellt. Diese sind vom gesetzlichen Zugangsanspruch zu geförderten Netzen zu unterscheiden. Eine breitere Übersicht finden Sie dazu in einem Blogbeitrag.
Warum besteht bei geförderten Netzen eine Zugangspflicht?
Der offene Netzzugang ist eine wesentliche Voraussetzung für die öffentliche Förderung des Breitbandausbaus. Er wird durch das europäische Beihilferecht vorausgesetzt. Durch staatliche Fördermittel erhält ein Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil. Der Zugang anderer Unternehmen zum geförderten Netz soll die damit verbundenen Wettbewerbsverzerrungen begrenzen.
Die europäischen Anforderungen für den offenen Netzzugang ergeben sich insbesondere aus den EU-Breitbandleitlinien 2013 und den EU-Breitbandleitlinien 2023 sowie den Genehmigungsentscheidungen der Europäischen Kommission zu den jeweiligen Förderprogrammen.
Daneben begründet § 155 TKG einen eigenen gesetzlichen Anspruch. Diesen können Zugangsnachfrager unmittelbar gegenüber den Verpflichteten geltend machen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25. Juni 2026 (6 C 3.25) klargestellt, dass der gesetzliche Anspruch nicht lediglich die nationalen Förderbedingungen wiederholt. Sein Inhalt ist eigenständig zu bestimmen und unter Berücksichtigung der EU-Breitbandleitlinien auszulegen.
2. Wer kann offenen Netzzugang verlangen und wer ist verpflichtet?
Anspruchsberechtigt sind Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze. Sie können Zugang zu öffentlich geförderten Netzen verlangen.
Verpflichtet sind nach § 155 Abs. 1 TKG sowohl Netzbetreiber als auch Netzeigentümer. Welche Rechtsträger im konkreten Fall betroffen sind, hängt insbesondere vom Fördermodell ab.
Wirtschaftlichkeitslückenmodell
Beim Wirtschaftlichkeitslückenmodell errichtet und betreibt das geförderte Telekommunikationsunternehmen das Netz regelmäßig selbst. Eigentum und Betrieb liegen damit grundsätzlich bei demselben Unternehmen. Dieses ist Adressat des gesetzlichen Zugangsanspruchs.
Die jeweilige Kommune als Zuwendungsempfänger im förderrechtlichen Sinn ist nicht Eigentümer des Netzes und damit nicht selbst verpflichtet.
Betreibermodell
Beim Betreibermodell wird die passive Netzinfrastruktur meist von einer Kommune oder einem kommunalen Unternehmen errichtet. Der Betrieb wird dann nach einem wettbewerblichen Auswahlverfahren einem Telekommunikationsunternehmen übertragen, regelmäßig auf Grundlage eines Pachtvertrags.
Die Kommune bleibt aber Eigentümerin des gefördert errichteten Netzes. Damit fallen bei diesem Fördermodell Netzeigentum und Netzbetrieb auseinander und es gibt zwei Verpflichtete.
§ 155 TKG erfasst beide Rechtsträger als mögliche Zugangsverpflichtete. Der Anspruch auf offenen Netzzugang besteht allerdings nur einmal. Bei seiner Umsetzung ist zu unterscheiden, wer über die Infrastruktur verfügen kann und wer die nachgefragten Vorleistungen tatsächlich bereitstellt.
Diese Trennung ist auch für die Ausgestaltung von Zugangsverträgen und die Beteiligung am Streitbeilegungsverfahren relevant.
Das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung erläutert beide Fördermodelle auf seiner Website. Einen Einblick in die vertragliche Umsetzung bietet außerdem der von aconium bereitgestellte Muster-Netzbetriebsvertrag aus 2024 für das Betreibermodell.
3. Welche Infrastruktur umfasst der Zugangsanspruch?
Der Anspruch nach § 155 TKG kann sowohl passive Netzinfrastruktur als auch aktive Vorleistungen betreffen.
Zu den wesentlichen Zugangsprodukten gehören:
- Leerrohre: Der Zugangsnachfrager kann eigene Glasfasern in vorhandene Rohrkapazitäten einbringen.
- Unbeschaltete Glasfasern (Dark Fibre): Vorhandene Glasfasern werden ohne aktive Übertragungstechnik überlassen. der Nachfrager integriert diese in sein Netz und beschaltet sie mit eigener aktiver Technik.
- Glasfaser-Teilnehmeranschlussleitung (Glasfaser-TAL): Zugang zur Glasfaserverbindung bis zum Endkunden.
- Bitstromzugang (Layer 2 oder Layer 3): Der Netzbetreiber übernimmt die technische Übertragung, sodass andere Unternehmen eigene Telekommunikationsdienste anbieten können. Beim Layer-2-Bitstromzugang erfolgt die Übergabe auf der Ethernet-Ebene. Eine besondere Ausgestaltung ist der virtuell entbündelte Zugang (VULA), der einen physisch entbündelten Anschluss weitgehend nachbildet.
Welche Produkte im Einzelfall verlangt werden können, hängt von der vorhandenen Infrastruktur, dem gesetzlichen Anspruch und den einschlägigen Förderverpflichtungen ab. Letztere verlangen allerdings ein breites Portfolio an Vorleistungen und beschränken sich nicht auf die Bereitstellung eines aktiven Bitstromzugangs.
Eine Übersicht der beihilferechtlichen Anforderungen enthält die Bundesnetzagentur in ihren Grundsätzen zum offenen Netzzugang nach § 155 Abs. 4 TKG.
Muss der Zugang nachfragegerecht ausgestaltet sein?
Der offene Netzzugang muss tatsächlich nutzbar sein. Das Angebot von Vorleistungsprodukten darf sich deshalb nicht allein daran orientieren, welche Leistungen der geförderte Betreiber selbst vermarkten möchte. Maßgeblich ist die tatsächliche Nachfrage des jeweiligen Nachfragers.
Die EU-Breitbandleitlinien verlangen einen wirksamen Zugang, der anderen Unternehmen die Bereitstellung eigener Telekommunikationsdienste ermöglicht. In bestimmten Ausnahmefällen können zusätzliche Vorleistungsprodukte von einer angemessenen Nachfrage abhängig gemacht werden.
Ein uneingeschränktes Recht auf jedes gewünschte Zugangsprodukt folgt daraus allerdings nicht. Zu berücksichtigen sind insbesondere die vorhandene Infrastruktur, die technischen Möglichkeiten und das einschlägige Förderregime. Daraus ergibt sich ein recht breites Vorleistungsportfolio.
Gehört auch vorhandene Infrastruktur zum geförderten Netz?
Nach § 155 Abs. 2 TKG gilt bei geförderten Baumaßnahmen grundsätzlich die gesamte verlegte Infrastruktur als gefördert. Zusätzlich auf eigene Kosten verlegte Infrastruktur ist ausgenommen.
Das bedeutet allerdings nicht, dass sämtliche bereits vorhandenen Leitungen und Leerrohre im Fördergebiet dem gesetzlichen Zugangsanspruch unterliegen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinem Urteil vom 25. Juni 2026 (6 C 3.25) entschieden, dass vorhandene Leerrohre nur dann erfasst werden, wenn sie eine Funktion innerhalb des geförderten Netzes erfüllen. Entscheidend ist der Zusammenhang mit der konkreten Fördermaßnahme.
Muss der Netzbetreiber zusätzliche Kapazitäten schaffen?
Nein. Nach derselben Entscheidung verpflichtet § 155 TKG den Betreiber grundsätzlich nicht, erschöpfte Bestandsinfrastruktur für die Zugangsgewährung zu erweitern.
Weitergehende Ausbau- oder Dimensionierungspflichten können sich allerdings aus den Förderbedingungen ergeben. Das ist insbesondere beim Wirtschaftlichkeitslückenmodell relevant, wenn dort noch laufend geförderte Anschlüsse errichtet werden.
Ab wann und wie lange besteht die Zugangsverpflichtung?
Der Zugang soll frühzeitig bereitgestellt werden, damit Wettbewerber eigene Angebote möglichst gleichzeitig mit dem geförderten Betreiber vermarkten können.
Die EU-Breitbandleitlinien 2023 enthalten hierfür Anforderungen an den Zeitpunkt der Zugangsgewährung sowie unterschiedliche Mindestlaufzeiten für einzelne Vorleistungsprodukte. Passive und aktive Vorleistungen werden dabei teilweise unterschiedlich behandelt.
Welche Vorgaben gelten, hängt vom jeweiligen Förderregime ab. Die aktuellen deutschen Förderbedingungen sind auf dem Downloadportal der Gigabitförderung des Bundes abrufbar.
Davon zu unterscheiden ist der gesetzliche Zugangsanspruch nach § 155 TKG. Nach dem Bundesverwaltungsgericht endet dieser nicht automatisch mit Ablauf einer förderrechtlichen Zweckbindungsfrist (6 C 3.25).
4. Welche Zugangsbedingungen und Vorleistungsentgelte gelten?
Der offene Netzzugang muss diskriminierungsfrei zu fairen und angemessenen Bedingungen gewährt werden.
Das betrifft die Preise ebenso wie die technische und vertragliche Ausgestaltung. Dazu gehören beispielsweise Übergabepunkte, Bereitstellungsfristen, Bestellverfahren, Entstörung und Service Level Agreements.
Dürfen Zugangsbedingungen den Wettbewerb behindern?
Die Zugangsbedingungen dürfen nicht wettbewerbsbehindernd ausgestaltet sein. Der gesetzliche Anspruch soll anderen Unternehmen einen wirksamen offenen Zugang zum geförderten Netz ermöglichen und dadurch Wettbewerb fördern.
Unangemessen hohe Entgelte, überlange Bereitstellungsfristen, sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlungen oder nachteilige Vertragsbedingungen können diesen Zweck vereiteln.
Entscheidend ist deshalb nicht allein, ob ein Netzbetreiber formal Zugang anbietet. Die Bedingungen müssen auch ermöglichen, dass Zugangsnachfrager die Vorleistungen wirtschaftlich und technisch sinnvoll nutzen und mit eigenen Diensten am Markt auftreten können.
Dabei können neben § 155 TKG und den beihilferechtlichen Vorgaben auch die kartellrechtlichen Missbrauchsverbote relevant werden. Allerdings sehen die EU-Breitbandleitlinien eigene beihilferechtliche Bewertungsmaßstäbe in Form von Benchmarks vor, in welche sich die wettbewerblichen Erwägungen einfügen müssten.
Mit den wettbewerblichen Anforderungen an Vorleistungsentgelte habe ich mich bereits in meinem Beitrag zur Entgeltkontrolle bei Open-Access-Pflichten nach § 155 TKG befasst.
Wie werden die Vorleistungsentgelte bestimmt?
Die Entgeltbildung richtet sich maßgeblich nach dem europäischen Beihilfenrecht.
Die EU-Breitbandleitlinien sehen drei grundlegende Methoden vor, sogenannte Benchmarks:
- Veröffentlichte Vergleichspreise: Durchschnittliche Vorleistungspreise aus vergleichbaren Gebieten mit intensiverem Wettbewerb.
- Regulierte Entgelte: Preise, die die nationale Regulierungsbehörde für entsprechende Leistungen bereits festgelegt oder genehmigt hat.
- Kostenorientierung: Entgelte, die anhand der Kosten und der Methoden des sektorspezifischen Regulierungsrechts bestimmt werden.
Die Breitbandleitlinien 2013 sehen hierfür eine abgestufte Reihenfolge vor (Rn. 78 lit. h). Nach den Breitbandleitlinien 2023 kann die Preisbildung dagegen auf einer der drei Methoden beruhen, ohne dass dieselbe starre Rangfolge vorgegeben wird (Rn. 151). Das erlaubt den Beteiligten und auch der Bundesnetzagentur eine gewisse Flexibilität. Entscheidend ist deshalb, welches Beihilferegime für das jeweilige Förderprojekt gilt.
Kommt keine Einigung über die Entgelte zustande, legt die Bundesnetzagentur nach § 149 Abs. 4 TKG faire und diskriminierungsfreie Zugangsbedingungen einschließlich der Entgelte verbindlich fest. Die Entgeltkontrolle nach § 155 TKG richtet sich maßgeblich nach dem europäischen Beihilfenrecht. Sie ist von der kartellrechtlichen Missbrauchskontrolle zu unterscheiden. Näheres zu den unterschiedlichen Maßstäben und zur aktuellen Spruchpraxis der Bundesnetzagentur erläutere ich in meinem Beitrag zur Entgeltkontrolle bei Open-Access-Pflichten nach § 155 TKG.
Welche Bedeutung haben die veröffentlichten Vorleistungspreise des Bundes?
Der Bund veröffentlicht für bestimmte Förderprojekte Vorleistungspreise. Die aktuelle Veröffentlichung mit Stand vom 31. März 2026 enthält unter anderem Entgelte für Bitstromzugang, Glasfaser-TAL, Leerrohre und unbeschaltete Glasfasern.
Die veröffentlichten Preise werden als Preisobergrenzen bezeichnet. Ihre rechtliche Bedeutung hängt jedoch vom jeweiligen Förderregime ab. Zu unterscheiden ist insbesondere zwischen der staatlichen Veröffentlichung eines Preismaßstabs und der verbindlichen Entgeltfestsetzung durch die Bundesnetzagentur.
Rechtlich umstritten ist, inwieweit die veröffentlichten Preise die Anforderungen der EU-Breitbandleitlinien erfüllen. Das betrifft vor allem die Vergleichbarkeit der untersuchten Gebiete, die dortige Wettbewerbsintensität und die Ermittlung der Durchschnittspreise.
Das VG Köln hat sich hierzu bereits mit Beschluss vom 15. März 2024 (1 L 2288/23) geäußert.
Die Rechtsgrundlage und gerichtliche Überprüfbarkeit der veröffentlichten Preise untersuche ich außerdem in meinem Aufsatz „Veröffentlichte Vorleistungspreise für geförderte Netze: Rechtsgrundlage und Rechtsschutz“ (N&R 2025, 303 ff.). Weitere Informationen dazu finden sich in meinem Blogbeitrag zu dieser Veröffentlichung sowie zur Frage nach der gesetzlichen Grundlage der Preisveröffentlichung.
Wer trägt die Kosten der Angebotserstellung?
Auch die Erstellung eines Zugangsangebots kann Kosten verursachen, etwa durch die Prüfung von Netzkapazitäten und die technische Planung.
Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 2026 darf der Zugangsverpflichtete den hierfür anfallenden zusätzlichen Aufwand grundsätzlich dem Zugangsnachfrager als Kosten berechnen. Dies gilt auch dann, wenn anschließend kein Zugangsvertrag zustande kommt. Aber auch hier lässt sich einwenden, dass derartige Kosten nicht wettbewerbsbeschränkend ausgestaltet sein dürfen.
5. Wie muss der Zugang beantragt werden?
Der gesetzliche Anspruch wird durch einen Antrag des Zugangsnachfragers beim verpflichteten Unternehmen geltend gemacht. Dieser muss hinreichend konkret sein, damit ein späteres Streitbeilegungsverfahren bei der Bundesnetzagentur überhaupt eingeleitet werden kann.
Der Antrag muss erkennen lassen, welcher Zugang zu welchem Netz und in welchem Gebiet begehrt wird. Er muss so konkret sein, dass der Verpflichtete den Anspruch prüfen und ein Angebot vorbereiten kann.
Nach der bisherigen Rechtsprechung des VG Köln muss insbesondere das gewünschte Zugangsprodukt hinreichend bestimmt sein. Auch der Beginn der gesetzlichen Verhandlungsfrist muss erkennbar sein.
Diese Anforderungen erläutere ich näher in meinem Beitrag „VG Köln erneut zu Anforderungen des Antrags auf offenen Netzzugang nach § 155 TKG“.
Welche Informationen muss der Netzbetreiber bereitstellen?
In der Praxis kann ein Nachfrager häufig erst anhand von Informationen über die vorhandene Infrastruktur beurteilen, welche Leistungen er benötigt.
Hier stellen sich zwei unterschiedliche Rechtsfragen: Zum einen enthalten die Förderregelungen eigenständige Informationspflichten, die selbstständig durchsetzbar sind. Zum anderen können bereits aus dem gesetzlichen Zugangsanspruch Pflichten zur Bereitstellung der für den Zugang erforderlichen Informationen folgen.
Das VG Köln hat bisher zwischen diesen Ansprüchen unterschieden und strenge Anforderungen an Zugangsanträge gestellt (insbesondere Urteil vom 25. April 2025 – 1 K 771/24). Insbesondere hat es den förderrechtlichen Informationsanspruch nicht als Teil des Anspruchs auf offenen Netzzugang gesehen. Das hatte zur Folge, dass ein Antrag als nicht ausreichend angesehen wurde, der beide Ansprüche geltend gemacht hat.
Die Folgen dieser überaus strengen Rechtsprechung werden gerade diskutiert. Ob diese Anforderungen zutreffen und inwieweit § 155 TKG selbst einen Informationsanspruch umfasst, ist noch nicht abschließend geklärt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu mit Beschluss vom 6. Mai 2026 (6 B 19.25) die Revision zugelassen (6 C 2.26). Hierzu werden wir Sie auf dem Laufenden halten.
Die damit verbundenen Fragen habe ich bereits in meinem Aufsatz „Zur Durchsetzung des förderrechtlichen Informationsanspruchs im Streitbeilegungsverfahren“ (N&R 2024, 290 ff.) untersucht.
6. Was passiert, wenn sich die Unternehmen nicht einigen?
Nach dem Zugangsantrag haben die Beteiligten grundsätzlich zwei Monate Zeit, eine Vereinbarung zu schließen. Es beginnt damit das sogenannte bilaterale außerbehördliche Verhandlungsverfahren.
Kommt innerhalb dieser Frist keine Einigung zustande, kann nach § 149 Abs. 1 Nr. 5 TKG die Bundesnetzagentur angerufen werden. Zuständig ist die Beschlusskammer 11 (BK11). Sie entscheidet als nationale Streitbeilegungsstelle über den gesetzlichen Zugangsanspruch und dessen Bedingungen.
Wie läuft das Streitbeilegungsverfahren ab?
Das Verfahren beginnt mit einem Antrag auf Erlass einer verbindlichen Entscheidung. Die Bundesnetzagentur prüft die rechtlichen und technischen Voraussetzungen des begehrten Zugangs. Sie hört die Beteiligten an und ermittelt den entscheidungserheblichen Sachverhalt. Gegebenenfalls sind weitere Betroffene, insbesondere Netzeigentümer, am Verfahren zu beteiligen.
Über einen vollständigen Antrag nach § 149 Abs. 1 Nr. 5 TKG muss die Bundesnetzagentur grundsätzlich innerhalb von vier Monaten entscheiden. Bei außergewöhnlichen Umständen kann die Frist um höchstens zwei Monate verlängert werden.
Die Beschlusskammer kann bereits vor Verfahrensabschluss vorläufige Anordnungen nach § 207 TKG treffen.
Auch die Beteiligten müssen zur zügigen Klärung beitragen. Verspätete Erklärungen und Beweismittel können unter den Voraussetzungen des § 215 Abs. 5 TKG zurückgewiesen werden. Das kann in kritischen Fällen sogar bedeuten, dass die Beschlusskammer Null-Entgelte festlegt. Näheres erläutere ich in meinem Beitrag zur Präklusion im Streitbeilegungsverfahren vor der Bundesnetzagentur.
Welche Bedeutung haben die Verhandlungen vor dem Verfahren?
Das bilaterale Verhandlungsverfahren ist nicht auf einen formalen Ablauf der Zweimonatsfrist beschränkt. Nach der Rechtsprechung des VG Köln folgt aus § 155 TKG ein Einigungsgebot. Ziel ist eine vertragliche Vereinbarung über den Netzzugang. Eine bloße Antwort auf den Antrag genügt dafür nicht. Vielmehr reicht bereits der Ablauf der Zweimonatsfrist ohne Einigung dafür aus, dass eine Partei einen Streitbeilegungsantrag stellen kann. Maßgeblich ist dabei allein die objektive Feststellung einer fehlenden Einigung.
Zugleich müssen die Anträge so formuliert sein, dass eine Einigung tatsächlich möglich ist. Das setzt hohe Anforderungen an den Antragsteller. Das VG Köln hat hierzu nämlich entschieden, dass ein Antrag so formuliert sein muss, dass der Verpflichtete überhaupt in der Lage ist, ein Angebot abzugeben, welches angenommen werden kann. Das verlangt die Aufnahme der sogenannten Essentialia Negotii, der wesentlichen Bestandteile des offenen Netzzugangs.
Müssen die Unternehmen während des Streitbeilegungsverfahrens weiter verhandeln?
Die Einleitung eines Streitbeilegungsverfahrens beendet das bilaterale Verhandlungsverfahren und das Einigungsgebot aus § 155 TKG nicht. Die Beteiligten sollen sich auch während des Verfahrens weiter um eine einvernehmliche Lösung bemühen. Mit der Bedeutung dieses Einigungsgebots habe ich mich bereits in meinem Beitrag „BNetzA-Streitbeilegungsverfahren bei fehlender Einigung – Einigungsgebot für Verpflichteten“ auseinandergesetzt.
Das bedeutet allerdings nicht, dass eine Partei unangemessene Vertragsbedingungen akzeptieren muss.
Einigen sich die Beteiligten während des Verfahrens, kann sich eine verbindliche Entscheidung durch die Beschlusskammer erübrigen. Dass eine solche Einigung auch nach Beginn der gerichtlichen Auseinandersetzung praktische Bedeutung hat, zeigt eine von uns betreute Streitigkeit, über die ich im Beitrag „VG Köln zu Kostentragung bei Einstellung nach bilateraler Einigung über offenen Netzzugang“ berichtet habe.
7. Welche Wirkung hat eine Entscheidung der Bundesnetzagentur?
Eine Besonderheit des Streitbeilegungsverfahrens ist, dass die Bundesnetzagentur nicht nur allgemeine regulatorische Vorgaben macht. Sie kann auch verbindlich bestimmen, zu welchen Bedingungen die Unternehmen einander Zugang gewähren müssen.
Dabei kann sie beispielsweise die Abgabe eines bestimmten Vertragsangebots anordnen oder ein solches Angebot selbst festlegen. Ihre Entscheidung kann unmittelbar auf das privatrechtliche Vertragsverhältnis zwischen den Unternehmen einwirken.
Juristisch spricht man von einem privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt. Das bedeutet, dass durch die behördliche Entscheidung das privatrechtliche Verhältnis zwischen Zugangsnachfrager und Verpflichtetem begründet oder gestaltet werden kann.
Muss die Bundesnetzagentur den vollständigen Zugangsvertrag regeln?
Das VG Köln hat mit Beschluss vom 5. August 2025 (1 L 2530/24) entschieden, dass die Beschlusskammer bei einer ersetzenden Anordnung eines Vertragsangebots die wesentlichen Vertragsbedingungen vollständig und hinreichend bestimmt festlegen muss. Die Hintergründe dieser Entscheidung und ihre praktische Bedeutung erläutere ich in meinem Beitrag „VG Köln: BNetzA muss über Streitbeilegungsanträge durchtenorieren“.
Sie darf die Beteiligten nicht auf einen bloßen Vorvertrag verweisen und die weiteren wesentlichen Bedingungen neuen Verhandlungen überlassen. Sind neben den Entgelten noch andere wesentliche Vertragsbedingungen ungeklärt, genügt deshalb eine isolierte Entgeltfestsetzung grundsätzlich nicht als abschließende Regelung des Zugangsverhältnisses.
Die Unternehmen können ihre Zugangsbedingungen anschließend weiterhin einvernehmlich ändern.
8. Wie können die Zugangsrechte durchgesetzt werden?
Bei der Durchsetzung sind drei Ebenen zu unterscheiden.
Erstens: Der gesetzliche Anspruch auf offenen Netzzugang wird zunächst gegenüber dem verpflichteten Unternehmen geltend gemacht. Kommt keine Einigung innerhalb der Zweimonatsfrist zustande, eröffnet § 149 TKG das Streitbeilegungsverfahren.
Zweitens: Eine vollziehbare Entscheidung der Bundesnetzagentur kann behördlich durchgesetzt werden. Trifft die Behörde in einem Streitbeilegungsverfahren also eine Entscheidung, so muss sie diese auch wirksam durchsetzen. Das ergibt sich aus dem beihilferechtlichen Effektivitätsgrundsatz. Hierzu kommen insbesondere Maßnahmen nach § 202 TKG und Zwangsgelder in Betracht.
Drittens: Ist durch die Entscheidung beziehungsweise eine anschließende Einigung ein privatrechtliches Zugangsverhältnis zustande gekommen, können sich daraus vertragliche Ansprüche ergeben. Diese sind grundsätzlich vor den Zivilgerichten durchsetzbar. Etwas anderes kann sich daraus ergeben, dass der Nachfrager Änderungsbedarf aus regulatorischer Sicht hat, etwa weil sich die allgemeinen Bedingungen des Zugangs geändert hat.
Die Unterschiede zwischen behördlicher Vollziehung und privater Rechtsdurchsetzung erläutere ich ausführlicher in meinem Beitrag „Wie können Unternehmen die Entscheidungen der BNetzA in Streitbeilegungsverfahren durchsetzen?“.
Rechtsschutz gegen Entscheidungen der BK11
Gegen Streitbeilegungsentscheidungen der Bundesnetzagentur ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Zuständig ist das VG Köln aufgrund einer gesetzlichen Sonderzuständigkeit.
Eine Klage hat gemäß § 217 Abs. 1 TKG grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung. Wer die Vollziehung einer Entscheidung vorläufig verhindern möchte, muss deshalb gerichtlichen Eilrechtsschutz beantragen. Ansonsten kann die Behörde etwa eine Entscheidung im Verwaltungszwang durchsetzen.
Gegen Entscheidungen des VG Köln ist in diesen Verfahren die Berufung grundsätzlich ausgeschlossen. Eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht kommt nach Maßgabe der gesetzlichen Voraussetzungen in Betracht.
Auch gegen eine verspätete Entscheidung können Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen. Für das Streitbeilegungsverfahren bestehen gesetzlich zwingende Fristen und die Bundesnetzagentur als Behörde muss deren Einhaltung organisatorisch sicherstellen. Zu den gesetzlichen Entscheidungsfristen und einer Untätigkeitsklage habe ich bereits einen gesonderten Beitrag zur Rechtsprechung des VG Köln veröffentlicht.
Kann der offene Netzzugang auch vor den Zivilgerichten durchgesetzt werden?
Ob neben dem Streitbeilegungsverfahren weitere zivilrechtliche Ansprüche bestehen, hängt von der jeweiligen Anspruchsgrundlage ab.
Das LG Köln hat mit Beschluss vom 20. Mai 2025 (31 O 143/25) einen auf das Lauterkeitsrecht gestützten Eilantrag im Zusammenhang mit dem offenen Netzzugang zurückgewiesen. Es ging dabei von einem Vorrang des telekommunikationsrechtlichen Streitbeilegungsverfahrens aus. Die Bundesnetzagentur könne nicht mehr verbindlich über den gesamten Streit entscheiden unter Berücksichtigung aller Beteiligten und des Amtsermittlungsgrundsatzes, wenn sie dabei relativ wirkende zivilgerichtliche Entscheidungen berücksichtigen müsste.
Wir haben in diesem Verfahren die Antragsgegnerin vertreten. Der Antrag wurde später im Beschwerdeverfahren zurückgenommen. Der Beschluss ist deshalb nicht rechtskräftig geworden. Die Frage ist auch höchstrichterlich noch nicht abschließend geklärt. Die Hintergründe erläutere ich in meinem Beitrag „LG Köln zum Verhältnis zwischen telekommunikationsrechtlichem Streitbeilegungsverfahren und lauterkeitsrechtlichem Eilrechtsschutz“.
9. Welche Rolle spielen Fördermittelgeber und Kommunen?
Neben dem gesetzlichen Zugangsanspruch bestehen die Verpflichtungen aus den jeweiligen Förderbedingungen fort.
Dabei sind verschiedene Beteiligte zu unterscheiden:
- Fördermittelgeber und Bewilligungsbehörden legen die Förderbedingungen fest beziehungsweise setzen sie um und überwachen deren Einhaltung.
- Projektträger übernehmen Aufgaben bei der Durchführung und Abwicklung der Förderprogramme. Sie können dabei auch mit Verwaltungsaufgaben betraut sein.
- Kommunen erhalten Fördermittel, errichten gegebenenfalls eigene Infrastruktur und schließen Verträge mit Netzbetreibern. Sie müssen die jeweils einschlägigen Zugangsverpflichtungen erfüllen, sofern sie Eigentümer sind.
- Geförderte Unternehmen errichten oder betreiben das Netz und müssen die jeweils einschlägigen Zugangsverpflichtungen erfüllen.
Beim Betreibermodell ist besonders relevant, dass die Kommune zugleich Netzeigentümerin sein kann und damit Verpflichtete des offenen Netzzugangs ist.
Die Verletzung von Förderbedingungen kann eigenständige vertragliche oder zuwendungsrechtliche Folgen haben. Unter den jeweiligen Voraussetzungen können auch beihilferechtliche Maßnahmen in Betracht kommen. Für deren wirksame Durchsetzung sind alle staatlichen Stellen verpflichtete.
Nicht jede solche Verpflichtung lässt sich allerdings unmittelbar im Streitbeilegungsverfahren nach § 155 TKG durchsetzen. Der gesetzliche Zugangsanspruch und das Förderrechtsverhältnis bleiben rechtlich zu unterscheiden.
Die einschlägigen Förderrichtlinien, Rahmenregelungen, Nebenbestimmungen und Musterverträge sind im Dokumentenbereich der Gigabitförderung des Bundes veröffentlicht. Dieser enthält auch Unterlagen für ältere Fördergenerationen, die für die rechtliche Beurteilung bestehender Netze weiterhin relevant sein können.
10. Welche weiteren Pflichten enthält § 155 TKG?
§ 155 TKG enthält neben dem gesetzlichen Zugangsanspruch weitere Regelungen:
Mitteilungspflicht: Nach Absatz 3 müssen Eigentümer oder Betreiber abgeschlossene Zugangsverträge innerhalb von zwei Monaten der Bundesnetzagentur zur Kenntnis geben.
Grundsätze der Bundesnetzagentur: Nach Absatz 4 veröffentlicht die Behörde Grundsätze zu Art, Umfang und Bedingungen des offenen Netzzugangs. Die 2025 veröffentlichten Grundsätze müssen die beihilferechtlichen Vorgaben berücksichtigen. Ihre Aussagen sind im Licht der neueren Rechtsprechung auszulegen.
Verbindliche Ausbauzusagen: Absatz 5 ermöglicht es, die Berücksichtigung von Ausbauzusagen in Markterkundungsverfahren von einer vertraglichen Verpflichtung zur Durchführung des Ausbaus abhängig zu machen.
Andere gesetzliche Zugangsansprüche, insbesondere die Mitnutzung passiver Netzinfrastruktur und die Zugangsregulierung marktmächtiger Unternehmen, folgen eigenen Voraussetzungen. Für die Mitnutzung physischer Infrastruktur ist außerdem die unmittelbar geltende europäische Gigabit-Infrastrukturverordnung zu beachten. Das Bundesdigitalministerium erläutert diese in seiner Übersicht zum Gigabit Infrastructure Act.
11. Beratung und Vertretung bei Streitigkeiten nach § 155 TKG
Louven Rechtsanwälte beraten und vertreten Telekommunikationsunternehmen beim offenen Netzzugang zu öffentlich geförderten Netzen. Dies umfasst die Prüfung gesetzlicher Zugangsansprüche, die Gestaltung und Verhandlung von Zugangsverträgen, Streitbeilegungsverfahren vor der Beschlusskammer 11 der Bundesnetzagentur sowie den gerichtlichen Rechtsschutz.
Die Beratung erfolgt sowohl für Zugangsnachfrager als auch für zugangsverpflichtete Unternehmen.
Dr. Sebastian Louven beschäftigt sich mit dem gesetzlichen Zugangsanspruch und seiner Durchsetzung außerdem in wissenschaftlichen Veröffentlichungen, unter anderem in N&R 2024, 290 ff., und N&R 2025, 303 ff. Seine Arbeiten wurden auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berücksichtigt.
